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La democracia participativa (o cogobierno) consiste en la existencia de una forma de organización social relativamente autónoma con respecto al Estado, que hace política sin mediación de partidos, permitiendo a la ciudadanía (al menos en teoría) intervenir en el marco institucional sin ser asimilada por el mismo. Desde ese espacio relativamente autónomo la ciudadanía puede participar directa y personalmente en la toma de decisiones, en esferas cedidas por el Estado o conquistadas a este.
Lo que diferencia a la democracia participativa del ideal libertario de una democracia directa es que la democracia participativa se basa en la colaboración entre el Estado y la sociedad civil, es decir, habilita cauces para que la sociedad participe del Estado. Por su parte, la democracia directa se opone a la existencia de una esfera estatal que actúe de forma independiente con respecto a la sociedad civil.
Sin embargo, dada la inmensa penetración del Estado en las sociedades contemporáneas, es difícil encontrar espacios de democracia directa, de genuina “autogestión ciudadana”, libres de toda injerencia estatal. Y cuando hay un espacio de estas características el Estado trata de reconducirlo hacia la legalidad y de situarlo en el engranaje del juego reglamentado de intereses en el que todos los individuos y grupos cumplen una función determinada y prevista. Esto dificulta enormemente la tarea de diferenciar cuándo nos encontramos ante un espacio de democracia directa y cuándo ante uno de democracia participativa.
No debemos caer en el equívoco de pensar que los espacios de democracia participativa son, por esencia, estructuras idílicas, totalmente asamblearias y horizontales. Los espacios autogestionados tampoco lo son. Es frecuente que las asambleas ciudadanas deleguen en representantes de las mismas para que se reúnan en asambleas supra-locales, y tal vez dichas asambleas designen a su vez a representantes para reunirse en asambleas de un nivel territorial de mayor amplitud, etc.
Cuando el mecanismo de la representación entra en juego en los espacios participativos, surgen la burocracia, los intereses políticos y las corrientes ideológicas. Además, la introducción de distintos niveles territoriales debilita el poder efectivo de las asambleas. Este debilitamiento no es algo idéntico en todos los casos, sino que dependerá en gran medida del modo en que las personas representantes ejerzan su función. En este sentido, el sistema mantendrá más fidelidad a su aspiración asamblearia si los representantes se limitan a su función de mera correa de transmisión de la voluntad de las asambleas locales.
La neutralidad y el mandato imperativo de los representantes pueden encontrar obstáculos en la natural libertad que implica todo proceso deliberativo y en la ambición de las personas representantes. Por otra parte, dichas personas representantes cuentan con información de cuanto ocurrió en el nivel territorial superior (estuvieron presentes), mientras que las asambleas confían en sus representantes como las más fieles informadoras de todo lo que no queda plasmado en los documentos de las sesiones.
El concepto de “democracia participativa” resulta un poco confuso porque hace alusión a tres tipos de situaciones muy distintas:
- En primer lugar, se utiliza para aludir a mecanismos que sólo sirven en la práctica para dar un barniz de legitimidad a decisiones que ya han sido tomadas previamente por representantes del Estado, o incluso para manifestar el respaldo popular con el que cuenta un dictador en un sistema autoritario.
- En segundo lugar, se utiliza para denominar a la participación ciudadana limitada al control social, entendido como función correctiva de la acción gubernamental.
- En tercer lugar, y este es el sentido más genuino del término, se utiliza para hacer referencia a los mecanismos de cogestión que implican verdadero reparto del poder público, donde sociedad civil y Estado comparten funciones sin confundir sus esferas.
En cualquier caso, cuando hablamos de “democracia participativa”, nos movemos en el terreno pantanoso de la relación entre una esfera Estatal que genera una enorme fuerza centrípeta, y una ciudadanía que lucha por mantener su identidad sin ser fagocitada.
Mecanismos de participación que implican un bajo nivel de autonomía ciudadana
El referéndum y la iniciativa legislativa popular tienen en común que son dos mecanismos que permiten transferir una pequeña parte del poder del Estado a la ciudadanía, pero permaneciendo esta desorganizada, sin necesidad de constituir una organización autónoma. Son mecanismos compatibles con la existencia de una ciudadanía políticamente pasiva y poco intercomunicada, y no suponen un peligro para la hegemonía de una estructura política basada en la democracia participativa.
El referéndum consiste en una consulta popular mediante el sistema de votación. Sin embargo, no todos los referéndums pueden considerarse auténticos mecanismos de democracia participativa. Por ejemplo, en un sistema autoritario el plebiscito es un tipo de referéndum mediante el cual un dictador consulta al pueblo para otorgarse, con la aquiescencia de este, grandes y excepcionales poderes. Este tipo de referéndum no es en realidad un mecanismo participativo, sino la instrumentalización de una técnica propia de la cogestión para dar un barniz de legitimidad a un sistema político no democrático.
En el extremo opuesto encontramos un referéndum que sí es participativo, que sería por ejemplo, el que se realiza en Suiza (podemos llamarlo “votación popular”). La palabra “votación” en el sistema suizo define el uso habitual del referéndum en el marco de una democracia representativa. Las “votaciones” son frecuentes, son sustanciales, se refieren a contenidos de normas o a proyectos políticos importantes y no son vías indirectas para obtener la censura de un gobierno. Las cuestiones no pueden reducirse fácilmente a una confrontación entre partidos políticos sino que las decisiones sobre contenidos legislativos tienden a prevalecer sobre cualquier otra consideración. El objetivo es conocer la voluntad popular en relación con un asunto importante para poder llevarla a cabo.
Otro tipo de referéndum democrático es el denominado “revocatoria del mandato” o “referéndum revocatorio”. Consiste en que la ciudadanía puede dar por terminado el mandato que confirieron a un Gobierno o un cargo electo porque no se ha cumplido el programa electoral que presentaron los representantes al presentarse como candidatos. Otros motivos para revocar un cargo electo pueden ser la vulneración de derechos humanos, la corrupción o la pérdida de legitimidad. En realidad, más que un rasgo de democracia participativa, este mecanismo es una muestra de una democracia representativa bien diseñada pues, como señala Rendón Corona
Entre medias de ambas situaciones, el referéndum democrático y el plebiscito, nos encontramos con los “referéndums consultivos” o “plebiscitarios”, que se dan en democracias representativas, como en el caso de España. Estos referéndums son muy poco frecuentes y suelen tener el objetivo, como en los plebiscitos, de legitimar la acción de un gobierno, aunque pueden tener como efecto indeseado la censura del mismo. Lo que se debate normalmente es una sola cuestión ante la que caben dos opciones de voto: sí y no. Las cuestiones sí se reducen en la práctica, frecuentemente, a cruces de intereses entre partidos políticos. Tras ellos hay más un cálculo de estrategia política que un verdadero interés en acatar la voluntad del poder soberano. La consulta al pueblo es en casos excepcionales como determinadas decisiones políticas.La democracia representativa, en su modalidad más acabada, se resume en dos funciones: significa una delegación de poder de los ciudadanos a los gobernantes, pero manteniendo la función de control sobre éstos. Tal facultad es la que da lugar a las instituciones de control social sobre el poder público.
Harms realiza una crítica a este tipo de referéndums resaltando que las preguntas planteadas son demasiado complejas como para responder sí o no y que además no hay lugar para una verdadera deliberación ciudadana, ni para una formación intensiva de la ciudadanía en la cuestión debatida. En consecuencia, la participación de los referéndums organizados suele ser baja y los resultados son más consecuencia de la propaganda que del debate racional. En España, el tipo de referéndum que recoge nuestro ordenamiento jurídico no puede calificarse de un verdadero rasgo de democracia participativa, pues no permite que la ciudadanía rechace leyes vigentes o en tramitación.
No obstante tampoco hay que idealizar al referéndum suizo considerándolo un buen mecanismo participativo, dado que los referéndums tienen importantes limitaciones intrínsecas de cara a generar auténtica deliberación ciudadana. Las posibles respuestas se ven reducidas a “sí” o “no”, y esto impide que se desarrolle un proceso de deliberación amplio y vivo en la sociedad civil. Cuando la iniciativa de convocar el referéndum es exclusiva del Estado, esto favorece la instrumentalización del mismo, pues no se permite que el referéndum surja a raíz de un debate previo desarrollado en la sociedad, sino que se hace depender de los intereses estratégicos del Gobierno.
Otro mecanismo de democracia participativa es la iniciativa legislativa popular, que sirve para que la ciudadanía proponga una nueva ley, introduciendo cuestiones en la agenda política. No obstante, como señala Harms, las iniciativas populares no están exentas de peligros, pues pueden ser iniciadas por poderosos grupos de presión y lobbies que no suelen defender el interés público. Al margen del elevado número de firmas exigido, la regulación española de la iniciativa popular, cuenta con otros rasgos restrictivos, como la exclusión de la misma de casi todas las materias que podrían importar a la ciudadanía. Otro elemento restrictivo de nuestro marco jurídico es que las Cámaras legislativas pueden inadmitir la iniciativa, modificarla o rechazarla.
Mecanismos de participación basados en un alto nivel de autonomía ciudadana
Considero que son más interesantes los mecanismos participativos que se basan en auténticas estructuras autónomas de la ciudadanía, compuestas por organizaciones civiles y por personas no adscritas. Estas formas participativas son más peligrosas para el marco político representativo ya que, como su existencia no depende del Estado, oscilan entre el diálogo con las instituciones y la ruptura con las mismas. La participación, en estos casos, puede ser más un acto de conquista social que de transferencia voluntaria de poder por parte de las instituciones. Es previsible que, con el resurgimiento en nuestro país del “municipalismo” y de las concepciones republicanas de la política, veamos nuevos mecanismos de este tipo en los próximos años, especialmente en el nivel territorial local (aunque internet podría contribuir a desarrollar nuevos mecanismos participativos basados en un alto nivel de autonomía, en un nivel territorial más amplio).
Un ejemplo de estructura de este tipo puede ser la del presupuesto participativo, que consiste en que la ciudadanía organizada decide a qué objetivos va a destinar los fondos públicos. Un requisito imprescindible del presupuesto participativo es el libre acceso de la ciudadanía a la información sobre las finanzas, las licitaciones públicas, el nombramiento y ascenso de funcionarios, etc. En el presupuesto participativo se adoptan procedimientos deliberativos de discusión, evitando la aplicación mecánica de la regla de la mayoría y procurando también no caer en la negociación de intereses particulares.
No obstante, parece que en todos los casos de adopción del mecanismo del presupuesto participativo ha sido necesaria la voluntad política del gobierno local, lo cual pone de manifiesto lo pequeñas que son las esferas de autonomía ciudadana en el contexto de una democracia representativa. Por tanto se ha dado dicho mecanismo cuando hubo voluntad política de compartir la gestión, de permitir crecer al movimiento popular y respetar sus decisiones.
Normalmente existe, como en el caso de Porto Alegre, un movimiento popular previo de creciente poder y una decisión del Estado de integrar ese poder en los cauces legales mediante la creación de una esfera de poder compartido. Implica la aceptación por parte del gobierno de que será positiva para su legitimidad dicha integración. El papel del gobierno no solo es importante para la implementación del presupuesto participativo, sino también para el mantenimiento del mismo pues la participación de la ciudadanía depende de las autoridades municipales para organizar las juntas, administrar los debates y definir las prioridades locales.
El modo concreto en que se organiza la cogestión, como vemos, puede variar enormemente: desde la instrumentalización por parte del Estado y una capacidad de decisión real ínfima de la sociedad civil, hasta el modelo opuesto de una sociedad civil verdaderamente autónoma y un Estado que acata las decisiones del pueblo.
Además, podemos encontrar modelos en los que las decisiones correspondientes a la sociedad civil son tomadas directamente por asambleas, por representantes de las mismas, o por ONG y otras agrupaciones de intereses colectivos (este último sería el caso colombiano).
Los presupuestos participativos, al igual otros mecanismos participativos, no acaban “per se” con la hegemonía del poder político, sino que pueden introducir un pluralismo variable, dependiendo del modelo concreto de presupuesto participativo que se adopte.
Para finalizar quisiera citar dos claves útiles para valorar una experiencia participativa (presuntamente, de alta autonomía ciudadana). Es muy importante, en primer lugar, analizar si realmente lo que se está haciendo es legitimar las decisiones previas del Estado, pues muchas veces las decisiones están controladas por un pequeño grupo que actúa orientado por dichas decisiones previas y no hay espacio real para el debate. Otro factor relevante a valorar, en segundo lugar, es el peso real de la sociedad civil, sin mediaciones, en la estructura partipativa analizada.
Tasia Aranguez, Reflexiones sobre la democracia participativa (I), La galería de los perplejos 17/05/2016
Puntos de apoyo:
A. Rendón Corona: “Los retos de la democracia participativa”
J. Sempere: “La democracia y los expertos”
G. Delannoi: “On several kinds of democracy”
H. Harms: “La necesidad de repensar la democracia II”